Реформирование органов прокуратуры в Украине должно перейти от политических и кадровых экспериментов к восстановлению профессионализма, деполитизации должности генерального прокурора, реальному прокурорскому самоуправлению и четкому разграничению полномочий между правоохранительными органами, считают участники дискуссионного клуба «Столичный регион».
«За 34 года Независимости Украина увидела 18 генеральных прокуроров и исполняющих обязанности. Каждый второй-третий из них декларировал реформу как основной приоритет, но глубокой институциональной трансформации до сих пор не произошло», — заявил политический консультант, председатель правления Института украинской политики Алексей Усачов на пресс-конференции в агентстве «Интерфакс-Украина» в понедельник.
По его словам, историю прокуратуры независимой Украины можно условно разделить на несколько этапов. Первый был связан с постсоветским становлением системы, когда руководителями органов прокуратуры становились преимущественно профессиональные прокуроры, которые проходили все ступени служебной иерархии. Следующий этап, по оценке Усачова, характеризовался политизацией должности генерального прокурора, когда прокуратура все чаще становилась элементом политической борьбы.
«Генеральный прокурор все больше начал определяться обществом как политическая фигура. Это выливалось в политические скандалы, процессы вокруг должности прокурора и квотирование должностей по партийной принадлежности, а не по уровню добропорядочности и профессионализма», — отметил он.
Усачов также указал, что после Революции достоинства реформирование прокуратуры происходило под значительным влиянием политиков и международных партнеров, а в системе появилась практика назначения на высшие должности людей без достаточного прокурорского опыта.
«Система разбалансирована, в ней больше лозунгов и деклараций, чем реальных практических действий. После попыток разогнать всех и собрать по-новому больших положительных результатов нет, поскольку из прокуратуры вымыли профессиональные кадры, вместо этого пришло много случайных и неопытных людей. Близость к Офису президента, к власти, к партии власти остается первоочередной причиной присутствия человека на должности. Нивелирование открытых конкурсов и профессионализма — это ключевой недостаток, который сегодня наблюдается в отношении прокуратуры», — подчеркнул председатель правления Института украинской политики.
В свою очередь, адвокат и экс-заместитель генерального прокурора Украины Алексей Баганец заявил, что нынешняя модель прокуратуры стала следствием длительного законодательного сужения ее функций.
«Для меня эта тема болезненная, потому что работе в органах прокуратуры я отдал 35 лет, прошел все служебные ступени — от районной прокуратуры до должности заместителя генерального прокурора. Поэтому мне есть с чем сравнивать: и с советским периодом, и с годами становления независимости, и с годами первой волны войны на востоке», — подчеркнул он.
Баганец также уточнил, что общий надзор прокуратуры был отменен еще с принятием Конституции 1996 года, однако, по его словам, дальнейшие законодательные изменения фактически лишили прокуратуру ряда важных механизмов влияния на законность.
«Новый Уголовный процессуальный кодекс и новый закон о прокуратуре фактически стали этапами разрушения той системы, которая уже работала. Под предлогом приведения ее деятельности к европейским стандартам были ликвидированы или существенно сужены функции, которые позволяли прокурору реально влиять на соблюдение законов», — заявил Баганец.
Он подчеркнул, что в разных европейских странах прокуратуры имеют разный объем полномочий, поэтому ссылка на единый «европейский стандарт» в этой сфере является некорректной.
«Нет единого европейского стандарта прокуратуры. Прокуратуры в разных европейских странах существуют с разными функциями. Поэтому не все, что нам предлагают под видом европейского опыта, можно механически переносить в украинскую правовую систему», — подчеркнул он.
По словам Баганца, прокуратура потеряла возможность эффективно представлять интересы социально незащищенных граждан в судах, а представительство интересов государства было сужено до исключительных случаев.
«Прокурора фактически размыли как защитника конституционных прав и свобод граждан от беззакония, прежде всего со стороны органов власти. А это была одна из составляющих системы сдержек и противовесов», — сказал он.
Экс-заместитель генпрокурора также раскритиковал состояние процессуального руководства в уголовных производствах. По его оценке, прокурор сейчас часто не имеет достаточных инструментов для влияния на следователя или руководителя органа досудебного расследования.
«Сегодня прокурора превратили в простого наблюдателя за беззаконием, которое иногда происходит в органах правопорядка. Он не имеет в своем арсенале надлежащих полномочий повлиять на следователя или руководителя органа досудебного расследования, чтобы они выполняли закон», — заявил адвокат.
Он также обратил внимание на последствия переаттестации прокуроров в 2019-2020 годах, по результатам которой значительное количество уволенных работников было восстановлено судами, а из госбюджета выплачивались значительные суммы компенсаций. По его словам, когда идет процесс аттестации и переаттестации, нужно вспоминать не только лозунги, но и факты, ведь есть тысячи восстановленных судами прокуроров и средства, которые государство выплатило в связи с незаконными увольнениями.
Отдельно он высказал мнение, что генеральный прокурор не должен восприниматься как политическая должность, и предложил установить для кандидата на эту должность требование об обязательном значительном опыте работы в органах прокуратуры, в частности на руководящих должностях, а также усилить роль прокурорского самоуправления в процедуре назначения и увольнения руководителя системы.
Основатель социологической компании Active Group Андрей Еременко, со своей стороны, обратил внимание на то, что общество воспринимает прокуратуру не изолированно, а как часть более широкой правоохранительной системы и власти в целом.
«Обычный человек не разделяет, где Министерство внутренних дел, где прокуратура, где суды, а где НАБУ. Он видит, что вокруг что-то плохо, и делает вывод, что вся правоохранительная система плохая. Общество хочет видеть профессионалов. С позиции граждан это человек, который имеет соответствующий опыт и не был пойман на коррупции. В идеальном образе важны опыт в органе, причастность к силам обороны, последовательность и карьера, пройденная не с улицы», — подчеркнул он.
В то же время он подчеркнул, что даже при наличии положительных действий прокуратура часто проигрывает информационную борьбу, поскольку общество лучше замечает скандалы, чем внутреннее самоочищение системы.
«Когда кого-то в прокуратуре ловят извне, это сразу становится очень заметным и переходит в негатив. А внутреннее самоочищение остается незамеченным. Это проблема информационной работы и прозрачности», — сказал Еременко.
Он также подчеркнул необходимость просветительской работы относительно полномочий различных органов власти.
«Если обществу не нравится порядок назначения генерального прокурора, это вопрос к Верховной Раде, которая должна менять закон. Нельзя требовать от прокуратуры того, что не относится к ее компетенции», — отметил социолог.
Юрист, народный депутат IV, V и VI созывов Валерий Бондик отметил, что прокуратура должна оставаться профессиональным и независимым элементом системы сдержек и противовесов.
«Прокуратура в государстве всегда была надзорным органом, государственным оком. Система сдержек и противовесов работает тогда, когда есть независимая, сильная, компетентная и профессиональная прокуратура», — добавил он.
Бондик напомнил, что Уголовный процессуальный кодекс 2012 года принимался после широкого обсуждения с участием университетов, ученых, Министерства внутренних дел, Генеральной прокуратуры и судейской среды. В то же время, по его словам, отдельные нормы, в частности относительно обязательной регистрации заявлений в ЕРДР, сейчас создают значительную нагрузку на систему.
«Идея законодателя была понятной: чтобы не было сокрытия преступлений и латентной преступности. Но практическая реализация этой нормы породила другие проблемы, потому что все автоматически попадает в реестр и начинается досудебное расследование», — отметил он.
Он также обратил внимание на последствия ликвидации военной прокуратуры и военных судов, что, по его мнению, особенно ощутимо в условиях военного положения.
«Военное время показало, что не нужно было сокращать и ликвидировать военные суды и мощную военную прокуратуру. Есть военные, есть военные законы, и сейчас мы видим, что эти недостатки срабатывают», — подчеркнул Бондик.
В то же время он положительно оценил готовность нынешнего руководства прокуратуры публично говорить о коррупционных случаях внутри системы.
«К чести нынешнего генерального прокурора Руслана Кравченко, он не вуалирует такие случаи. Он честно и открыто говорит, что есть проблемы, и ими занимаются внутренняя инспекция или антикоррупционные органы. Это здоровая тенденция — не прятать проблемы, а выносить их, чтобы они не повторялись», — сказал юрист.
Алексей Усачов, подводя итоги дискуссии, отметил, что после назначения Руслан Кравченко задекларировал правильные задачи по продолжению реформ прокуратуры, однако общество ожидает не только деклараций, но и практического результата.
«Политический процесс в Украине построен так, что можно декларировать самые лучшие намерения и реально хотеть изменить ситуацию, но этого может не получиться из-за политических препятствий, нехватки голосов, средств, понимания или кадров. Не хотелось бы, чтобы слово “реформы” в очередной раз стало раздражителем для общества», — подчеркнул он.
Среди ключевых рекомендаций, озвученных по итогам дискуссии, участники дискуссии назвали деполитизацию процедуры назначения генерального прокурора, обеспечение институциональной автономии Специализированной антикоррупционной прокуратуры, реальную независимость прокурорского самоуправления, прозрачные дисциплинарные процедуры, адекватную оплату труда прокуроров и постоянный контроль добропорядочности не только во время конкурсов, но и в процессе работы.
Также к необходимым шагам, по мнению экспертов, относятся институциональное усиление направления расследования военных преступлений, оптимизация штатной структуры при повышении качества работы, четкое разграничение функций СБУ, НАБУ, ГБР и других органов, а также реальное выполнение этических стандартов прокурорами.
АЛЕКСЕЙ БАГАНЕЦ, АЛЕКСЕЙ УСАЧЕВ, АНДРЕЙ ЕРЕМЕНКО, ВАЛЕРИЙ БОНДИК, ДИСКУССИЯ, ІГОР БОНДАРЧУК, КИЕВСКИЙ РЕГИОН, ПРОКУРАТУРА
