Реформирование органов прокуратуры в Украине должно перейти от политических и кадровых экспериментов к восстановлению профессионализма, деполитизации должности генерального прокурора, реальному прокурорскому самоуправлению и четкому разграничению полномочий между правоохранительными органами, считают участники дискуссионного клуба «Столичный регион».
«За 34 года Независимости Украина увидела 18 генеральных прокуроров и исполняющих обязанности. Каждый второй-третий из них декларировал реформу как основной приоритет, но глубокой институциональной трансформации до сих пор не произошло», — заявил политический консультант, председатель правления Института украинской политики Алексей Усачов на пресс-конференции в агентстве «Интерфакс-Украина» в понедельник.
По его словам, историю прокуратуры независимой Украины можно условно разделить на несколько этапов. Первый был связан с постсоветским становлением системы, когда руководителями органов прокуратуры становились преимущественно профессиональные прокуроры, которые проходили все ступени служебной иерархии. Следующий этап, по оценке Усачова, характеризовался политизацией должности генерального прокурора, когда прокуратура все чаще становилась элементом политической борьбы.
«Генеральный прокурор все больше начал определяться обществом как политическая фигура. Это выливалось в политические скандалы, процессы вокруг должности прокурора и квотирование должностей по партийной принадлежности, а не по уровню добропорядочности и профессионализма», — отметил он.
Усачов также указал, что после Революции достоинства реформирование прокуратуры происходило под значительным влиянием политиков и международных партнеров, а в системе появилась практика назначения на высшие должности людей без достаточного прокурорского опыта.
«Система разбалансирована, в ней больше лозунгов и деклараций, чем реальных практических действий. После попыток разогнать всех и собрать по-новому больших положительных результатов нет, поскольку из прокуратуры вымыли профессиональные кадры, вместо этого пришло много случайных и неопытных людей. Близость к Офису президента, к власти, к партии власти остается первоочередной причиной присутствия человека на должности. Нивелирование открытых конкурсов и профессионализма — это ключевой недостаток, который сегодня наблюдается в отношении прокуратуры», — подчеркнул председатель правления Института украинской политики.
В свою очередь, адвокат и экс-заместитель генерального прокурора Украины Алексей Баганец заявил, что нынешняя модель прокуратуры стала следствием длительного законодательного сужения ее функций.
«Для меня эта тема болезненная, потому что работе в органах прокуратуры я отдал 35 лет, прошел все служебные ступени — от районной прокуратуры до должности заместителя генерального прокурора. Поэтому мне есть с чем сравнивать: и с советским периодом, и с годами становления независимости, и с годами первой волны войны на востоке», — подчеркнул он.
Баганец также уточнил, что общий надзор прокуратуры был отменен еще с принятием Конституции 1996 года, однако, по его словам, дальнейшие законодательные изменения фактически лишили прокуратуру ряда важных механизмов влияния на законность.
«Новый Уголовный процессуальный кодекс и новый закон о прокуратуре фактически стали этапами разрушения той системы, которая уже работала. Под предлогом приведения ее деятельности к европейским стандартам были ликвидированы или существенно сужены функции, которые позволяли прокурору реально влиять на соблюдение законов», — заявил Баганец.
Он подчеркнул, что в разных европейских странах прокуратуры имеют разный объем полномочий, поэтому ссылка на единый «европейский стандарт» в этой сфере является некорректной.
«Нет единого европейского стандарта прокуратуры. Прокуратуры в разных европейских странах существуют с разными функциями. Поэтому не все, что нам предлагают под видом европейского опыта, можно механически переносить в украинскую правовую систему», — подчеркнул он.
По словам Баганца, прокуратура потеряла возможность эффективно представлять интересы социально незащищенных граждан в судах, а представительство интересов государства было сужено до исключительных случаев.
«Прокурора фактически размыли как защитника конституционных прав и свобод граждан от беззакония, прежде всего со стороны органов власти. А это была одна из составляющих системы сдержек и противовесов», — сказал он.
Экс-заместитель генпрокурора также раскритиковал состояние процессуального руководства в уголовных производствах. По его оценке, прокурор сейчас часто не имеет достаточных инструментов для влияния на следователя или руководителя органа досудебного расследования.
«Сегодня прокурора превратили в простого наблюдателя за беззаконием, которое иногда происходит в органах правопорядка. Он не имеет в своем арсенале надлежащих полномочий повлиять на следователя или руководителя органа досудебного расследования, чтобы они выполняли закон», — заявил адвокат.
Он также обратил внимание на последствия переаттестации прокуроров в 2019-2020 годах, по результатам которой значительное количество уволенных работников было восстановлено судами, а из госбюджета выплачивались значительные суммы компенсаций. По его словам, когда идет процесс аттестации и переаттестации, нужно вспоминать не только лозунги, но и факты, ведь есть тысячи восстановленных судами прокуроров и средства, которые государство выплатило в связи с незаконными увольнениями.
Отдельно он высказал мнение, что генеральный прокурор не должен восприниматься как политическая должность, и предложил установить для кандидата на эту должность требование об обязательном значительном опыте работы в органах прокуратуры, в частности на руководящих должностях, а также усилить роль прокурорского самоуправления в процедуре назначения и увольнения руководителя системы.
Основатель социологической компании Active Group Андрей Еременко, со своей стороны, обратил внимание на то, что общество воспринимает прокуратуру не изолированно, а как часть более широкой правоохранительной системы и власти в целом.
«Обычный человек не разделяет, где Министерство внутренних дел, где прокуратура, где суды, а где НАБУ. Он видит, что вокруг что-то плохо, и делает вывод, что вся правоохранительная система плохая. Общество хочет видеть профессионалов. С позиции граждан это человек, который имеет соответствующий опыт и не был пойман на коррупции. В идеальном образе важны опыт в органе, причастность к силам обороны, последовательность и карьера, пройденная не с улицы», — подчеркнул он.
В то же время он подчеркнул, что даже при наличии положительных действий прокуратура часто проигрывает информационную борьбу, поскольку общество лучше замечает скандалы, чем внутреннее самоочищение системы.
«Когда кого-то в прокуратуре ловят извне, это сразу становится очень заметным и переходит в негатив. А внутреннее самоочищение остается незамеченным. Это проблема информационной работы и прозрачности», — сказал Еременко.
Он также подчеркнул необходимость просветительской работы относительно полномочий различных органов власти.
«Если обществу не нравится порядок назначения генерального прокурора, это вопрос к Верховной Раде, которая должна менять закон. Нельзя требовать от прокуратуры того, что не относится к ее компетенции», — отметил социолог.
Юрист, народный депутат IV, V и VI созывов Валерий Бондик отметил, что прокуратура должна оставаться профессиональным и независимым элементом системы сдержек и противовесов.
«Прокуратура в государстве всегда была надзорным органом, государственным оком. Система сдержек и противовесов работает тогда, когда есть независимая, сильная, компетентная и профессиональная прокуратура», — добавил он.
Бондик напомнил, что Уголовный процессуальный кодекс 2012 года принимался после широкого обсуждения с участием университетов, ученых, Министерства внутренних дел, Генеральной прокуратуры и судейской среды. В то же время, по его словам, отдельные нормы, в частности относительно обязательной регистрации заявлений в ЕРДР, сейчас создают значительную нагрузку на систему.
«Идея законодателя была понятной: чтобы не было сокрытия преступлений и латентной преступности. Но практическая реализация этой нормы породила другие проблемы, потому что все автоматически попадает в реестр и начинается досудебное расследование», — отметил он.
Он также обратил внимание на последствия ликвидации военной прокуратуры и военных судов, что, по его мнению, особенно ощутимо в условиях военного положения.
«Военное время показало, что не нужно было сокращать и ликвидировать военные суды и мощную военную прокуратуру. Есть военные, есть военные законы, и сейчас мы видим, что эти недостатки срабатывают», — подчеркнул Бондик.
В то же время он положительно оценил готовность нынешнего руководства прокуратуры публично говорить о коррупционных случаях внутри системы.
«К чести нынешнего генерального прокурора Руслана Кравченко, он не вуалирует такие случаи. Он честно и открыто говорит, что есть проблемы, и ими занимаются внутренняя инспекция или антикоррупционные органы. Это здоровая тенденция — не прятать проблемы, а выносить их, чтобы они не повторялись», — сказал юрист.
Алексей Усачов, подводя итоги дискуссии, отметил, что после назначения Руслан Кравченко задекларировал правильные задачи по продолжению реформ прокуратуры, однако общество ожидает не только деклараций, но и практического результата.
«Политический процесс в Украине построен так, что можно декларировать самые лучшие намерения и реально хотеть изменить ситуацию, но этого может не получиться из-за политических препятствий, нехватки голосов, средств, понимания или кадров. Не хотелось бы, чтобы слово “реформы” в очередной раз стало раздражителем для общества», — подчеркнул он.
Среди ключевых рекомендаций, озвученных по итогам дискуссии, участники дискуссии назвали деполитизацию процедуры назначения генерального прокурора, обеспечение институциональной автономии Специализированной антикоррупционной прокуратуры, реальную независимость прокурорского самоуправления, прозрачные дисциплинарные процедуры, адекватную оплату труда прокуроров и постоянный контроль добропорядочности не только во время конкурсов, но и в процессе работы.
Также к необходимым шагам, по мнению экспертов, относятся институциональное усиление направления расследования военных преступлений, оптимизация штатной структуры при повышении качества работы, четкое разграничение функций СБУ, НАБУ, ГБР и других органов, а также реальное выполнение этических стандартов прокурорами.
АЛЕКСЕЙ БАГАНЕЦ, АЛЕКСЕЙ УСАЧЕВ, АНДРЕЙ ЕРЕМЕНКО, ВАЛЕРИЙ БОНДИК, ДИСКУССИЯ, ІГОР БОНДАРЧУК, КИЕВСКИЙ РЕГИОН, ПРОКУРАТУРА
Проведение выборов в Украине во время активной фазы боевых действий невозможно по соображениям безопасности и правовым причинам, однако подготовка к первым послевоенным выборам должна начаться заранее, поскольку стране придется решить комплекс вопросов, связанных с голосованием военных, украинцев за рубежом, внутренне перемещенных лиц и жителей деоккупированных территорий, заявили участники пресс-конференции в агентстве «Интерфакс-Украина» в четверг.
Председатель правления Института украинской политики Алексей Усачев отметил, что тема выборов давно находится в центре общественной дискуссии, а последние месяцы только усилили ощущение политической активизации. По его словам, впечатление о подготовке к возможным скорым выборам усиливается и из-за активизации Центральной избирательной комиссии, и из-за работы парламентских групп над возможными изменениями избирательного законодательства.
«Вопрос выборов, вероятных выборов, нужно рассматривать через призму двух плоскостей — их необходимости и их возможности. Потому что война — это тот процесс, который продолжается в Украине. Также нужно напомнить, что никакие выборы в Украине за все годы независимости не проводились в условиях активной фазы военных действий», — подчеркнул Усачев.
В то же время он предостерег от попыток переписывать правила под политическую конъюнктуру. По его мнению, одной из хронических проблем украинской избирательной системы остается стремление каждой новой власти адаптировать законодательство под собственные интересы, а это создает дополнительные риски для доверия к будущему избирательному процессу.
«Главный недостаток системы выборов в Украине — это постоянное изменение законодательства под каждые выборы, под каждую власть, то есть подтягивание законодательства под те потребности, которые политики для себя определили в своей политической карьере. И это является большой опасностью», — сказал Усачев.
Отдельно он обратил внимание на необходимость технологической защиты волеизъявления. По словам Усачева, Украина уже имеет инструменты цифровой идентификации, однако любые технологические решения могут работать только при условии высокого уровня доверия, профессионального администрирования и невозможности политических манипуляций.
«Главное, чтобы политики не жонглировали своими возможностями и не пытались уже сейчас через электронные системы фальсифицировать выборы и подтягивать голоса под себя. Защита голосов и защита граждан во время голосования, безопасность граждан — это важный приоритет», — отметил он.
Вице-президент ОО «Конгресс самоуправления Украины» Иван Фурсенко, в свою очередь, подчеркнул, что даже после прекращения боевых действий страна не сможет перейти к избирательному процессу мгновенно. По его словам, в профессиональных коммуникациях фигурирует минимальный ориентир в три месяца после прекращения боевых действий, однако этого времени, по его убеждению, недостаточно.
«Предварительно минимальный срок, который озвучивается, — это три месяца после прекращения боевых действий. Но по моему глубокому убеждению, в трехмесячный срок провести выборы абсолютно невозможно. Для этого нужно как минимум полгода», — добавил Фурсенко.
Он пояснил, что ключевыми вызовами остаются организация голосования за рубежом, участие военнослужащих и отсутствие полной определенности в отношении избирательной инфраструктуры. Фурсенко напомнил, что до полномасштабной войны голосование за рубежом преимущественно проводилось на базе дипломатических и консульских учреждений, однако сейчас количество украинцев в европейских странах настолько велико, что этого ресурса уже недостаточно.
«Даже в Польше, Чехии, Германии нужно открывать новые избирательные участки. Как их открыть, мы не понимаем, потому что законодательство отдельных стран запрещает проводить выборы других государств на территории недипломатических учреждений. Если эта работа не будет сделана, мы лишим большое количество граждан Украины их конституционного права избирать и быть избранными, а это уменьшит легитимность всего избирательного процесса», — подчеркнул он.
Еще одним блоком проблем, по словам Фурсенко, является участие в выборах военнослужащих — как в роли избирателей, так и потенциальных кандидатов. Он отметил, что для этого нужны отдельные правовые механизмы, которые одновременно будут гарантировать право голоса и не разрушать логику обороны государства.
Председатель правления ВОО «Стоп коррупции» Игорь Бондарчук заявил, что в регионах уже заметны признаки политической активизации, которую можно трактовать как подготовку к потенциальной избирательной кампании. По его словам, отдельные политики вернулись к более активной работе на округах, а гражданское общество должно внимательно отслеживать, не превращается ли эта активность в скрытую агитацию с использованием административного или финансового ресурса.
«Мы видим определенную трансформацию, когда политические силы начали работать активнее, и видим пиар-сопровождение, которое происходит вокруг этого. Это первый маркер. Поэтому важны не просто обсуждения, а контроль и в некоторых моментах законодательное регулирование», – сказал Бондарчук.
Он подчеркнул, что общественный сектор должен быть готов к мониторингу злоупотреблений уже на старте будущего избирательного процесса. По его словам, сеть организации «Стоп коррупции» в регионах позволяет оперативно получать сигналы о потенциальном использовании теневых средств, админресурса и других непрозрачных механизмов политической работы.
«Наша организация насчитывает 98 территориальных подразделений по всей Украине, поэтому мы можем в реальном времени получать информацию из каждого региона. С нашей стороны вопрос больше в разоблачении и остановке злоупотреблений, которые уже сейчас происходят», – отметил Бондарчук.
Председатель «Лиги энергетического развития Украины» Александр Голиздра также высказался против проведения выборов во время войны, подчеркнув, что ключевым условием устойчивости страны сейчас остается общественная солидарность. По его мнению, полноценная избирательная конкуренция во время войны неизбежно ослабляет эту солидарность, однако это не отменяет необходимости уже сейчас готовить изменения в законодательство.
«Выборы в военное время невозможны, потому что одна из главных тем нашей борьбы против врага – это солидарность. А какая солидарность может быть, когда политические силы и кандидаты лично конкурируют между собой? Но это не отменяет того, что нужно готовить изменения в законодательство», – сказал Голиздра.
Отдельно он подчеркнул необходимость усиленного общественного контроля, если страна все же пойдет по пути большей цифровизации избирательных процедур. По его убеждению, речь должна идти не о разовом надзоре, а о профессиональном и системном участии общественных организаций, волонтерских сетей и подготовленных наблюдателей в разработке и контроле новых процедур.
Подводя итоги дискуссии, участники сошлись на том, что Украина не имеет готовой модели для автоматического переноса чужого опыта, поскольку война создала беспрецедентные условия для государства и избирательной системы. В то же время они подчеркнули, что откладывать подготовку к послевоенным выборам также нельзя: государство, парламент, ЦИК, гражданское общество, журналисты и международные партнеры должны уже сейчас вырабатывать решения, которые позволят провести выборы легитимно, безопасно и с максимально широким привлечением граждан.
АЛЕКСАНДР ГОЛИЗДРА, АЛЕКСЕЙ УСАЧЕВ, ВЫБОРЫ В УКРАИНЕ, ІВАН ФУРСЕНКО, ІГОР БОНДАРЧУК
