Реформування органів прокуратури в Україні має перейти від політичних і кадрових експериментів до відновлення професійності, деполітизації посади генерального прокурора, реального прокурорського самоврядування та чіткого розмежування повноважень між правоохоронними органами, вважають учасники дискусійного клубу «Столичний регіон».
«За 34 роки Незалежності Україна побачила 18 генеральних прокурорів і виконувачів обов’язків. Кожен другий-третій із них декларував реформу як основний пріоритет, але глибинної інституційної трансформації досі не відбулося», – заявив політичний консультант, голова правління Інституту української політики Олексій Усачов на пресконференції в агентстві «Інтерфакс-Україна» у понеділок.
За його словами, історію прокуратури незалежної України можна умовно поділити на кілька етапів. Перший був пов’язаний із пострадянським становленням системи, коли керівниками органів прокуратури ставали переважно професійні прокурори, які проходили всі щаблі службової ієрархії. Наступний етап, за оцінкою Усачова, характеризувався політизацією посади генерального прокурора, коли прокуратура дедалі частіше ставала елементом політичної боротьби.
«Генеральний прокурор дедалі більше почав визначатись суспільством як політична фігура. Це виливалося у політичні скандали, процеси навколо посади прокурора та квотування посад за партійною приналежністю, а не за рівнем доброчесності й професіоналізму», – зазначив він.
Усачов також вказав, що після Революції гідності реформування прокуратури відбувалося під значним впливом політиків і міжнародних партнерів, а в системі з’явилася практика призначення на найвищі посади людей без достатнього прокурорського досвіду.
«Система розбалансована, в ній більше гасел і декларацій, ніж реальних практичних дій. Після спроб розігнати всіх і зібрати по-новому великих позитивних результатів немає, оскільки з прокуратури вимили професійні кадри, натомість прийшло багато випадкових і недосвідчених людей. Наближеність до Офісу президента, до влади, до партії влади залишається першочерговою причиною присутності людини на посаді. Нівелювання відкритих конкурсів і професіоналізму – це ключовий недолік, який сьогодні спостерігається щодо прокуратури», – наголосив голова правління Інституту української політики.
В свою чергу, адвокат та екс-заступник генерального прокурора України Олексій Баганець заявив, що нинішня модель прокуратури стала наслідком тривалого законодавчого звуження її функцій.
«Для мене ця тема болюча, тому що роботі в органах прокуратури я віддав 35 років, пройшов усі службові щаблі – від районної прокуратури до посади заступника генерального прокурора. Тому мені є з чим порівнювати: і з радянським періодом, і з роками становлення незалежності, і з роками першої хвилі війни на сході», – наголосив він.
Баганець також уточнив, що загальний нагляд прокуратури був скасований ще з ухваленням Конституції 1996 року, однак, за його словами, подальші законодавчі зміни фактично позбавили прокуратуру низки важливих механізмів впливу на законність.
«Новий Кримінальний процесуальний кодекс і новий закон про прокуратуру фактично стали етапами руйнування тієї системи, що вже працювала. Під приводом приведення її діяльності до європейських стандартів були ліквідовані або істотно звужені функції, які дозволяли прокурору реально впливати на додержання законів», – заявив Баганець.
Він наголосив, що в різних європейських країнах прокуратури мають різний обсяг повноважень, тому посилання на єдиний «європейський стандарт» у цій сфері є некоректним.
«Немає єдиного європейського стандарту прокуратури. Прокуратури в різних європейських країнах існують із різними функціями. Тому не все, що нам пропонують під виглядом європейського досвіду, можна механічно переносити в українську правову систему», – підкреслив він.
За словами Баганця, прокуратура втратила можливість ефективно представляти інтереси соціально незахищених громадян у судах, а представництво інтересів держави було звужене до виняткових випадків.
«Прокурора фактично розмили як захисника конституційних прав і свобод громадян від беззаконня, насамперед з боку органів влади. А це була одна зі складових системи стримувань і противаг», – сказав він.
Ексзаступник генпрокурора також розкритикував стан процесуального керівництва у кримінальних провадженнях. За його оцінкою, прокурор нині часто не має достатніх інструментів для впливу на слідчого або керівника органу досудового розслідування.
«Сьогодні прокурора перетворили на простого спостерігача за беззаконням, яке інколи відбувається в органах правопорядку. Він не має в своєму арсеналі належних повноважень вплинути на слідчого чи керівника органу досудового розслідування, щоб вони виконували закон», – заявив адвокат.
Він також звернув увагу на наслідки переатестації прокурорів у 2019-2020 роках, за результатами якої значна кількість звільнених працівників була поновлена судами, а з держбюджету виплачувалися значні суми компенсацій. За його словами, коли йде процес атестації й переатестації, треба згадувати не лише гасла а й факти, адже є тисячі поновлених судами прокурорів, і кошти, які держава виплатила у зв’язку з незаконними звільненнями.
Окремо він висловив думку, що генеральний прокурор не повинен сприйматися як політична посада та запропонував встановити для кандидата на цю посаду вимогу щодо обов’язкового значного досвіду роботи в органах прокуратури, зокрема на керівних посадах, а також посилити роль прокурорського самоврядування в процедурі призначення та звільнення керівника системи.
Засновник соціологічної компанії Active Group Андрій Єременко, зі свого боку, звернув увагу на те, що суспільство сприймає прокуратуру не ізольовано, а як частину ширшої правоохоронної системи та влади загалом.
«Пересічна людина не розділяє, де Міністерство внутрішніх справ, де прокуратура, де суди, а де НАБУ. Вона бачить, що навколо щось погано, і робить висновок, що вся правоохоронна система погана. Суспільство хоче бачити професіоналів. З позиції громадян це людина, яка має відповідний досвід і не була спіймана на корупції. В ідеальному образі важливі досвід в органі, причетність до сил оборони, послідовність і кар’єра, пройдена не з вулиці», — наголосив він.
Водночас він наголосив, що навіть за наявності позитивних дій прокуратура часто програє інформаційну боротьбу, оскільки суспільство краще помічає скандали, ніж внутрішнє самоочищення системи.
«Коли когось у прокуратурі ловлять ззовні, це одразу стає дуже помітним і переходить у негатив. А внутрішнє самоочищення залишається непоміченим. Це проблема інформаційної роботи і прозорості», – сказав Єременко.
Він також наголосив на необхідності просвітницької роботи щодо повноважень різних органів влади.
«Якщо суспільству не подобається порядок призначення генерального прокурора, це питання до Верховної Ради, яка має змінювати закон. Не можна вимагати від прокуратури того, що не належить до її компетенції», – зазначив соціолог.
Правник, народний депутат IV, V і VI скликань Валерій Бондик зазначив, що прокуратура має залишатися професійним і незалежним елементом системи стримувань і противаг.
«Прокуратура в державі завжди була наглядовим органом, державним оком. Система стримувань і противаг працює тоді, коли є незалежна, сильна, фахова й професійна прокуратура», – додав він.
Бондик нагадав, що Кримінальний процесуальний кодекс 2012 року ухвалювався після широкого обговорення за участю університетів, науковців, Міністерства внутрішніх справ, Генеральної прокуратури та суддівського середовища. Водночас, за його словами, окремі норми, зокрема щодо обов’язкової реєстрації заяв у ЄРДР, нині створюють значне навантаження на систему.
«Ідея законодавця була зрозумілою: щоб не було приховування злочинів і латентної злочинності. Але практична реалізація цієї норми породила інші проблеми, бо все автоматично потрапляє в реєстр і починається досудове розслідування», – зазначив він.
Він також звернув увагу на наслідки ліквідації військової прокуратури та військових судів, що, на його думку, особливо відчутно в умовах воєнного стану.
«Військовий час показав, що не потрібно було скорочувати й ліквідовувати військові суди та потужну військову прокуратуру. Є військові, є військові закони, і зараз ми бачимо, що ці вади спрацьовують», – підкреслив Бондик.
Водночас він позитивно оцінив готовність нинішнього керівництва прокуратури публічно говорити про корупційні випадки всередині системи.
«До честі нинішнього генерального прокурора Руслана Кравченка, він не вуалює такі випадки. Він чесно й відкрито говорить, що є проблеми, і ними займаються внутрішня інспекція чи антикорупційні органи. Це здорова тенденція – не ховати проблеми, а виносити їх, щоб вони не повторювалися», – сказав правник.
Олексій Усачов у підсумку дискусії зазначив, що після призначення Руслан Кравченко задекларував правильні завдання щодо продовження реформ прокуратури, однак суспільство очікує не лише декларацій, а й практичного результату.
«Політичний процес в Україні побудований так, що можна декларувати найкращі наміри й реально хотіти змінити ситуацію, але цього може не вийти через політичні перепони, нестачу голосів, коштів, розуміння або кадрів. Не хотілося б, щоб слово “реформи” вкотре стало подразником для суспільства», — наголосив він.
Серед ключових рекомендацій, озвучених за підсумками дискусії, учасники дискусії назвали деполітизацію процедури призначення генерального прокурора, забезпечення інституційної автономії спеціалізованої антикорупційної прокуратури, реальну незалежність прокурорського самоврядування, прозорі дисциплінарні процедури, адекватну оплату праці прокурорів і постійний контроль доброчесності не лише під час конкурсів, а й у процесі роботи.
Також до необхідних кроків, на думку експертів, відносяться інституційне посилення напряму розслідування воєнних злочинів, оптимізацію штатної структури при підвищенні якості роботи, чітке розмежування функцій СБУ, НАБУ, ДБР та інших органів, а також реальне виконання етичних стандартів прокурорами.
АНДРІЙ ЄРЕМЕНКО, ВАЛЕРІЙ БОНДИК, ДИСКУСІЯ, ІГОР БОНДАРЧУК, КИЇВСЬКИЙ РЕГІОН, ОЛЕКСІЙ БАГАНЕЦЬ, ОЛЕКСІЙ УСАЧОВ, ПРОКУРАТУРА
Проведення виборів в Україні під час активної фази бойових дій є неможливим з безпекових і правових причин, однак підготовка до перших повоєнних виборів має початися заздалегідь, оскільки країні доведеться вирішити комплекс питань, пов’язаних із голосуванням військових, українців за кордоном, внутрішньо переміщених осіб і мешканців деокупованих територій, заявили учасники пресконференції в агентстві “Інтерфакс-Україна” в четвер.
Голова правління Інституту української політики Олексій Усачов зазначив, що тема виборів давно перебуває в центрі суспільної дискусії, а останні місяці лише посилили відчуття політичної активізації. За його словами, враження про підготовку до можливих швидких виборів підсилюється і через активізацію Центральної виборчої комісії, і через роботу парламентських груп над можливими змінами виборчого законодавства.
«Питання виборів, імовірних виборів, треба розглядати через призму двох площин — їхньої необхідності і їхньої можливості. Тому що війна — це той процес, який триває в Україні. Також треба нагадати, що жодні вибори в Україні за всі роки незалежності не проводилися в умовах активної фази військових дій», – наголосив Усачов.
Водночас він застеріг від спроб переписувати правила під політичну кон’юнктуру. На його думку, однією з хронічних проблем української виборчої системи залишається прагнення кожної нової влади адаптувати законодавство під власні інтереси, а це створює додаткові ризики для довіри до майбутнього виборчого процесу.
«Головний недолік системи виборів в Україні — це постійна зміна законодавства під кожні вибори, під кожну владу, тобто підтягування законодавства під ті потреби, які політики для себе визначили у своїй політичній кар’єрі. І це є великою небезпекою», – сказав Усачов.
Окремо він звернув увагу на необхідність технологічного захисту волевиявлення. За словами Усачова, Україна вже має інструменти цифрової ідентифікації, однак будь-які технологічні рішення можуть працювати лише за умови високого рівня довіри, професійного адміністрування та унеможливлення політичних маніпуляцій.
«Головне, щоб політики не жонглювали своїми можливостями і не намагалися вже тепер через електронні системи фальсифікувати вибори і підтягувати голоси під себе. Захист голосів і захист громадян під час голосування, безпека громадян — це важливий пріоритет», — зазначив він.
Віцепрезидент ГО “Конгрес самоврядування України” Іван Фурсенко, у свою чергу, наголосив, що навіть після припинення бойових дій країна не зможе перейти до виборчого процесу миттєво. За його словами, у професійних комунікаціях фігурує мінімальний орієнтир у три місяці після зупинення бойових дій, однак цього часу, на його переконання, недостатньо.
«Попередньо мінімальний термін, який озвучується, — це три місяці після зупинення бойових дій. Але на моє глибоке переконання, в тримісячний термін провести вибори абсолютно ніяк неможливо. Цього потрібно принаймні пів року», – додав Фурсенко.
Він пояснив, що ключовими викликами залишаються організація голосування за кордоном, участь військовослужбовців і відсутність повної визначеності щодо виборчої інфраструктури. Фурсенко нагадав, що до повномасштабної війни голосування за кордоном переважно проводилося на базі дипломатичних і консульських установ, однак нині кількість українців у європейських країнах настільки велика, що цього ресурсу вже недостатньо.
«Навіть у Польщі, Чехії, Німеччині потрібно відкривати нові виборчі дільниці. Яким чином їх відкрити, ми не розуміємо, тому що законодавство окремих країн забороняє проводити вибори інших держав на території недипломатичних установ. Якщо ця робота не буде зроблена, ми позбавимо велику кількість громадян України їхнього конституційного права обирати і бути обраними, а це зменшить легітимність усього виборчого процесу», — підкреслив він.
Ще одним блоком проблем, за словами Фурсенка, є участь у виборах військовослужбовців — як у ролі виборців, так і потенційних кандидатів. Він зазначив, що для цього потрібні окремі правові механізми, які одночасно гарантуватимуть право голосу і не руйнуватимуть логіку оборони держави.
Голова правління ВГО “Стоп корупції” Ігор Бондарчук заявив, що в регіонах уже помітні ознаки політичної активізації, яку можна трактувати як підготовку до потенційної виборчої кампанії. За його словами, окремі політики повернулися до активнішої роботи на округах, а громадянське суспільство має уважно відстежувати, чи не перетворюється ця активність на приховану агітацію з використанням адміністративного або фінансового ресурсу.
«Ми бачимо певну трансформацію, коли політичні сили почали працювати активніше, і бачимо піар-супровід, який відбувається довкола цього. Це є першим маркером. Тому важливі не просто обговорення, а контроль і в деяких моментах законодавче врегулювання», – сказав Бондарчук.
Він наголосив, що громадський сектор має бути готовим до моніторингу зловживань уже на старті майбутнього виборчого процесу. За його словами, мережа організації “Стоп корупції” в регіонах дає змогу оперативно отримувати сигнали про потенційне використання тіньових коштів, адмінресурсу та інших непрозорих механізмів політичної роботи.
«Наша організація налічує 98 територіальних підрозділів по всій Україні, тому ми можемо в реальному часі отримувати інформацію з кожного регіону. З нашого боку питання більше у викритті і зупиненні зловживань, які вже зараз відбуваються», – зазначив Бондарчук.
Голова “Ліги енергетичного розвитку України” Олександр Голіздра також висловився проти проведення виборів під час війни, наголосивши, що ключовою умовою стійкості країни нині залишається суспільна солідарність. На його думку, повноцінна виборча конкуренція під час війни неминуче послаблює цю солідарність, однак це не скасовує потреби вже зараз готувати зміни до законодавства.
«Вибори у військовий час неможливі, бо одна з головних тем нашої боротьби проти ворога – це солідарність. А яка солідарність може бути, коли політичні сили і кандидати персонально конкурують між собою? Але це не відміняє того, що потрібно готувати зміни до законодавства», — сказав Голіздра.
Окремо він наголосив на потребі посиленого громадського контролю, якщо країна все ж таки піде шляхом більшої цифровізації виборчих процедур. На його переконання, мова має йти не про разовий нагляд, а про професійну і системну участь громадських організацій, волонтерських мереж і підготовлених спостерігачів у розробці та контролі нових процедур.
Підсумовуючи дискусію, учасники зійшлися на тому, що Україна не має готової моделі для автоматичного перенесення чужого досвіду, оскільки війна створила безпрецедентні умови для держави і виборчої системи. Водночас вони наголосили, що відкладати підготовку до повоєнних виборів також не можна: держава, парламент, ЦВК, громадянське суспільство, журналісти й міжнародні партнери мають уже зараз напрацьовувати рішення, які дозволять провести вибори легітимно, безпечно і з максимально широким залученням громадян.
ВИБОРИ В УКРАЇНІ, ІВАН ФУРСЕНКО, ІГОР БОНДАРЧУК, ОЛЕКСАНДР ГОЛІЗДРА, ОЛЕКСІЙ УСАЧОВ
