Міжнародні санкції залишаються однією з найефективніших реакцій міжнародного співтовариства на порушення норм міжнародного права. Тема стала актуальною і для України в контексті захисту від актів агресії на Сході України та анексії Криму.
Вона набуває все більшої актуальності через неправильну інтерпретацію іноземними банками виразу «українські санкції» як «санкції проти України». Це, своєю чергою, збільшує навантаження на українські компанії та їх адвокатів. Автори матеріалу розповідають — банкам складно пояснити, що санкції справді «спрямовані на захист України», і ризики з боку комплаєнсу не виникнуть.
Більше про застосування міжнародних санкцій розповіли Ольга Кучмієнко, Заступниця Голови Комітету АПУ з міжнародного права, к.ю.н., адвокатка та Джейк Лоутер, юрист (Австралія), співзасновник Мережі іноземних юристів (Швеція).
— Нещодавно тема санкцій знову потрапила на перші шпальти, коли Президент України ввів санкції проти українського громадянина та пов’язаних з ним компаній. Тут виникає питання про можливість держав вводити санкції проти власних громадян.
Низка наукових статей містить різні висновки щодо можливості застосування санкцій та ефективності таких заходів. У цій статті буде розглянуто питання використання міжнародних санкцій з австралійської та шведської точок зору, з особливим акцентом на заходи, реалізовані у відповідь на анексію Криму.
Що таке санкції?
Санкції можна визначити як «заходи, що не передбачають застосування збройної сили, і вводяться в ситуаціях, які становлять міжнародний інтерес». Вони можуть бути розроблені, серед іншого, «для того, щоб покласти край ситуації, що викликає міжнародне занепокоєння, шляхом здійснення впливу на винних», обмежити негативні наслідки ситуації, що викликає міжнародне занепокоєння, або покарати винних у такій ситуації[8].
Використання санкцій чи інших обмежувальних заходів з боку держав та багатосторонніх організацій посилилось за останні роки у відповідь, зокрема, на Арабську весну 2011 року, ядерні програми Ірану та Північної Кореї, а також на анексію Росією Кримського півострова. Дійсно, сьогодні діє в цілому 14 санкційних режимів Організації Об’єднаних Націй (ООН), кожен з яких санкціонований статтею 41 Статуту Організації Об’єднаних Націй і управляється комітетом під головуванням непостійного члена Ради Безпеки ООН (РБ ООН).[ 9]
Австралія
Повноваження та заходи
У статусі члена ООН Австралія вводить багатосторонні санкції, головним чином, відповідно до наказів РБ ООН та відповідно до Статуту Закону ООН від 1945 р. (Cth). Австралія також вводить власні санкції, головним чином, згідно із Законом про автономні санкції 2011 року (Cth) (Закон про санкції Австралії) та Положеннями про автономні санкції 2011 року (Cth).
Санкції відповідно до певних резолюцій РБ ООН мають автоматичну юридичну силу [10]. З 1 січня 2020 року австралійським режимом санкцій керує Австралійське бюро санкцій (ASO), яке створюється під егідою Департаменту закордонних справ і торгівлі (DFAT)[11]. ASO веде «Зведений перелік» усіх осіб та організацій, на яких поширюються санкції Австралії. [12]
Серед заходів, які Австралія може застосувати при введенні санкцій, є: i) обмеження торгівлі товарами та послугами, наприклад географічно націлені заборони на експорт та імпорт товарів та послуг; ii) обмеження на ведення комерційної діяльності, наприклад торгівля цінними паперами; iii) фінансові санкції, спрямовані на визначених осіб та організації, наприклад «Заморожування» активів визначеної особи або організації; та iv) заборони на перетин кордону визначеним особам, що перешкоджають в’їзду до Австралії.[13] За даними DFAT, станом на 2021 рік Австралія запроваджує такі режими санкцій:
Санкції Австралії щодо Криму та Східної України
Відповідно до загального тренду кількість запроваджених санкцій Австралією протягом останніх десяти років збільшилась, особливо після анексії Криму в лютому 2014 року та збиття пасажирського рейсу MH17 над Східною Україною в липні 2014 року, на якому було 38 австралійських громадян. Хоча Австралія не вводила санкцій безпосередньо у відповідь на цей інцидент, Джулі Бішоп(L), на той час міністерка закордонних справ Австралії, заявила, що вони «на низькому старті», якщо Москва не прийме на себе відповідальності за інцидент і якщо вона продовжить інтервенцію в Україні.[15]
У березні 2015 року Австралія оновила режим санкцій проти Росії, Криму та Севастополя відповідно до попередніх санкцій, введених Європейським Союзом (ЄС) та США. У 2019 році були введені додаткові заходи проти семи громадян Росії за їх роль у перехопленні та захопленні українських морських суден у Керченській протоці, а також проти трьох «лідерів» з підконтрольних сепаратистам частин Донецької та Луганської областей України після «виборів» у 2018 р.[16] Останнє введення санкцій відбулося 1 лютого 2020 року, і було направлено проти семи осіб за «їх роль у сприянні так званим «виборам» у Криму та Севастополі, що відбулися у вересні 2019 року». Санкції були введені чинним міністром закордонних справ Австралії Маріс Пейн (L) відповідним нормативно-правовим актом.[17] Як видно з рисунку 1, комбінований перелік «Росія/Україна», що стосується Росії, Криму та Севастополя, демонструє, як може виникнути плутанина у таких суб’єктів, як банки, які намагаються дотримуватися різних міжнародних режимів санкцій.
Покарання за порушення режиму санкцій Австралії
Суворі штрафи можуть бути накладені у разі порушення австралійського режиму санкцій, включаючи надання неправдивої інформації, зокрема, до 10 років ув’язнення або штрафи в розмірі 2500 одиниць штрафу для фізичних осіб або 10000 одиниць штрафу для компаній (станом на 1 липня 2020 р. одна одиниця штрафу – 222,00 австралійських доларів).[18] Відповідно до австралійського кримінального законодавства, корпоративна кримінальна відповідальність може бути покладена на окремих працівників компанії [19].
Що стосується того, чи можуть застосовуватися австралійські санкції проти громадян Австралії, розділ 4 Закону про санкції Австралії визначає «автономні санкції» як санкції, «призначені для впливу на… іншу особу або організацію за межами Австралії». Законодавство має широке застосування, і тому теоретично можливо, що австралійські санкції можуть бути спрямовані проти австралійських громадян, які перебувають за межами Австралії, з метою впливу на їх діяльність відповідно до державної політики.
Хоча остаточної статистики немає, з позицій австралійських ЗМІ можна зробити висновок, що населення в цілому підтримує використання санкцій для захисту прав людини і верховенства права, як автономно, так і відповідно до резолюцій РБ ООН, і що їх використання буде продовжуватися у відповідь на міжнародні події. [20]
Швеція
Повноваження та заходи
На відміну від Австралії, усі санкції, що діють у Швеції, вперше були введені або ООН, або ЄС. Як країна-член ЄС з 1995 р., Швеція більше не підтримує політику нейтралітету або позаблоковості, якою вона віддавна славилася, поза межами питань, що стосуються закордонних справ; і дедалі частіше в цій країні проходять дискусії щодо членства в НАТО у відповідь на геополітичний клімат, де традиційний острах Росії стає ще сильнішим (Шв. rysskräcken).[21] Санкції ООН наразі реалізуються в рамках Спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС та регламентів ЄС, минаючи необхідність ухвалення спеціального внутрішнього законодавства.
У Швеції санкції вводяться в дію відповідно до Закону про певні міжнародні санкції (1996: 95) (Закон про санкції Швеції). Закон про санкції Швеції уповноважує уряд (Шв. regering) застосовувати санкції ООН згідно з указом, який потім подається на затвердження парламенту (Шв. riksdagen). Такі санкції, які застосовуються згідно з указом, обмежуються певними суб’єктами, зокрема: i) проживанням у Швеції іноземних громадян; ii) ввезення та/або вивезення товарів, грошей чи інших активів; iii) виробництво; iv) комунікації; v) підприємницька діяльність; і vi) освітньо-професійне навчання.[22] Санкції координуються Департаментом політики ООН при Міністерстві закордонних справ. З точки зору Швеції, санкції повинні бути тимчасовими, регулярно переглядатися і скасовуватися після досягнення їхньої мети. Будь-які санкції ООН або ЄС, спрямовані проти громадян Швеції, будуть виконуватися в тій мірі, в якій вони не порушують економічну та соціальну відповідальність шведської держави. [24]
Штрафи за порушення шведського режиму санкцій
Попри відсутність кримінальної відповідальності за незначні правопорушення, §8 Закону про санкції Швеції передбачає, що у разі серйозного порушення режиму санкцій Швеції покарання передбачає позбавлення волі на строк до чотирьох років; тоді як порушення з необережності може призвести до шести місяців позбавлення волі або обмежитися грошовим штрафом. Крім того, будь-який прибуток, отриманий у результаті такого порушення, може бути конфіскований відповідно до пунктів §11-12 Шведського закону про санкції.
Практики
Швеція зацікавилася вдосконаленням глобального режиму санкцій. У 2014 р. Швеція провела аналіз санкцій ООН на високому рівні разом з Австралією, Фінляндією, Німеччиною та Грецією, щоб дослідити способи підвищення їх ефективності, наприклад, шляхом покращення координації та обміну інформацією.
Швеція також працювала над посиленням належного процесуального захисту в системі санкцій, зокрема для осіб, які співпрацюють з Німеччиною та Швейцарією, і підготувала відповідний звіт у 2006 р. Зусилля Швеції мали певний успіх, оскільки процедури поступово вдосконалювались, включаючи регулярний огляд санкційних списків та відкриття у 2010 році Офісу Омбудсмена щодо санкцій ООН проти Аль-Каїди.
Однак у 2011 році повідомлялося, що Швеція зробила «дуже незвичний» крок «блокування» зусиль інших держав-членів ЄС щодо включення двох телекомунікаційних компаній Сирії, комерційно пов’язаних зі шведською фірмою Ericsson, до санкційного списку ЄС у зв’язку із спалахом громадянської війни.
У відповідь тодішній міністр закордонних справ Карл Більт (М) заявив, що «телефонні мережі є життєвоважливими для спілкування опонентів сирійського уряду», а припущення, що Швеція діяла для захисту інтересів Ericsson, є «невіглаством».
Як і у випадку з Австралією, остаточних статистичних даних щодо ставлення шведської громадськості до санкції немає. Однак, можливо, де в чому завдячуючи шведській традиції поваги до свободи преси, шведські ЗМІ можна вважати більш гучними в закликах до санкцій проти іноземних суб’єктів.
Разом із тим, як уже зазначалося, можливість Швеції накласти санкції обмежується впровадженням загальноєвропейських санкцій, і натомість їй потрібно буде переконувати інші держави-члени, якщо вона вважатиме необхідними ввести нові або додаткові заходи.
Висновок
Розглянувши санкційні режими Австралії та Швеції, Австралія, очевидно, застосовує більш «незалежний» режим санкцій, оскільки вводить автономні санкції з широкими повноваженнями, які теоретично можуть бути націлені на власних громадян, що перебувають за кордоном. Однак цілі санкційних режимів і вживаних заходів кожної держави часто узгоджуються. Дійсно, обидві держави докладали спільних зусиль для вдосконалення системи санкцій ООН та посилення захисту верховенства права та прав людини. Хоча шведські ЗМІ голосніше підтримують санкції, обидві держави продовжуватимуть застосовувати свої санкційні режими для вирішення ситуацій, що викликають міжнародне занепокоєння.
Рада національної безпеки і оборони здійснить юридичну верифікацію 61 громадянина України, стосовно якого Сполучені Штати запровадили персональні санкції, і за її підсумками ухвалюватиме рішення щодо запровадження таких самих санкцій з боку України, заявив секретар Ради національної безпеки і оборони Олексій Данілов у п’ятницю.
“Ми обговорили (на засіданні РНБО – ІФ) питання санкцій, які запроваджують проти громадян України Сполучені Штати. Ми до них звернулися з офіційними документами, щоб вони щодо кожного громадянина України дали вичерпні відповіді: коли і на підставі чого було запроваджено ті чи ті санкції, для реагування тут, на території України, стосовно цих усіх осіб… Якщо буде ухвалено рішення щодо запровадження санкцій на підтримку наших партнерів, після отримання всіх документів і їх обробки ми це робитимемо на території нашої країни. На сьогодні нам точно відомо про 61 громадянина України, стосовно якого США запровадили санкції”, – заявив Данілов під час брифінгу за підсумками засідання РНБО.
Він також зазначив, що Україна звертатиметься з подібним питанням і до європейських партнерів.
“У них в усіх запитуватимемо, стосовно всіх цих людей (громадян України, проти яких було запроваджено санкції – ІФ), тому що до певного часу наша країна цим питанням не займалася. Ми не з’ясовували, чому, на підставі чого і хто запроваджував ті чи інші санкції”, – наголосив секретар РНБО.
Він уточнив, що після отримання необхідної інформації та проведення відповідних процедур РНБО ухвалить окреме рішення щодо запровадження санкцій стосовно кожного громадянина України, проти якого запровадили санкції країни ЄС або США.
Пізніше, відповідаючи на запитання журналістів, Данілов розповів, що РНБО має певну інформацію щодо запровадження санкцій проти українців з боку США, зокрема й щодо нардепа Олександра Дубінського, проте, для правильного реагування на подібні випадки, РНБО має отримати “офіційні документи, офіційне підтвердження з офіційного спілкування”.
“Для того щоб здійснювати ті чи інші дії, нам потрібне офіційне листування. Ми на сьогодні перебуваємо в офіційному листуванні, тому що нам необхідно здійснити юридичну верифікацію всіх цих речей”, – резюмував Данілов.
Рада національної безпеки і оборони запроваджує персональні санкції проти деяких злодіїв у законі та іноземців, які є кримінальними авторитетами, заявив президент України Володимир Зеленський у п’ятницю.
“Завершилося чергове засідання РНБО. Його результатами стали важливі рішення для країни й, певно, серцеві напади для осіб, які роками діяли проти неї та народу. Отже: після ухвалення відповідного закону застосовано персональні санкції проти 557 злодіїв у законі; санкції також “прилетіли” до 111 іноземців, які є кримінальними авторитетами; крім того, ми порушили питання державних земель і будинків у Кончі-Заспі та Пущі-Водиці, якими за часів попереднього президента за дуже символічну плату почала користуватися низка незрозумілих осіб”, – заявив Зеленський, коментуючи ухвалені під час засідання РНБО рішення, на своїй сторінці у Facebook.
Згодом, у своєму відеозверненні, глава держави наголосив, що “більшість із зазначених 557 злодіїв у законі перебуває не в Україні”.
Водночас, за словами президента, “кількість тих, хто перебуває в Україні на волі, зменшилась удвічі – із 34 до 17 осіб”.
“Сьогодні ми зробили все, аби ця цифра дорівнювала нулю. Найближчим часом і назавжди”, – додав він.
Як зазначив Зеленський, “до всіх цих осіб застосовано такі заходи: блокування активів, заборона в’їзду на територію України, відмова в наданні або скасування візи, посвідки на тимчасове чи постійне проживання, дозволу на імміграцію, відмова у продовженні строку перебування в Україні, неможливість набуття ними громадянства України та примусове видворення.
“Одним словом: тим, хто не в Україні, нема чого сюди приїжджати. Тим, хто в Україні, – нема чого тут затримуватися”, – сказав президент.
Що стосується лідерів злочинних угруповань, так званих кримінальних авторитетів, то Зеленський зазначив, що “Україна гостинна країна, але не для зазначених 111 іноземців”.
“Це кримінальні авторитети, до яких сьогодні застосовано такий самий пакет санкцій. Ми не кажемо вам “до побачення”, ми кажемо “прощавайте”, – додав він.
Як пізніше розповів секретар Ради національної безпеки і оборони Олексій Данілов, над формуванням списку 557 злодіїв у законі, проти яких запроваджують санкції, працювали правоохоронні органи України і кількох інших країн протягом дев’яти місяців.
“Якщо ми з вами повернемося до списку 557, то це копітка робота, яка здійснювалася протягом дев’яти місяців співробітниками СБУ, МВС, а також наших закордонних партнерів – ФБР, ЦРУ та інших інституцій, які разом із нами відпрацьовували ці процеси”, – заявив Данілов під час свого брифінгу за підсумками засідання РНБО в п’ятницю.
